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公共财政体制是公平的市场改革的基础

2014年06月03日 11:10    来源:人民网   

 

《拿什么拯救中国经济》 作者:叶檀 中信出版社

  中国后30年改革需要公平的市场改革。建立公平的市场改革的第一步,是建立科学、民主的公共财政体制,公共财政体制是强国之本和公平之本。从晚清开始,中国建立公共财政制度的努力屡兴屡废,李约瑟曾说,中国的变化“靠抽税而转移”,也就是随公共财政的模式而转移。没有公共财政,没有强硬的制度确保财政使用的公平与有效,民众对公平的呼吁只能沦为对清官的召唤。公共财政体系的建设远未起步,目前尚处于政府自己约束自己的传统路径之中。

  2007年政府预算与2006年决算提交全国人大表决之时,同时有三则新闻见诸媒体:一是全国政协委员冯培恩发言对政府行政管理费用快速增长、行政开支浪费严重提出批评;二是自比为国家财政“看门狗”的审计署署长李金华表示,国务院正在制订“楼堂管所”管理办法,还将出台“官员职务消费标准”,以遏制官员滥用公款;三是中国财政部金融司政府贷款二处原处长邢晓明,被法院以受贿罪和巨额财产来源不明罪判处有期徒刑9年,成为继国家财政部金融司原司长徐放鸣被判刑之后,财政部又一名落马官员。三则新闻从正反两面,显示我国公共财政体制严重不完善,现代财政信用体系迟迟无法建立,政府只能靠规范或者不规范的抽税收费维持运转。

  政府行政管理费用不仅长期居高不下,甚至芝麻开花节节高,因此饱受诟病—从1986年到2005年,我国人均负担的年度行政管理费用由20.5元增至498元,增长23倍,涨率惊人,而同期人均GDP增长14.6倍,人均财政收入和支出分别增长12.3倍和12.7倍。2002年,时任国家税务总局局长的金人庆先生撰文指出,我国政府收入的比例为,中央财政预算内税收占GDP的比例为15%,各级政府部门的规范性收费占GDP的比例为10%,各种制度外收费占GDP的比例为10%,我国大口径宏观税负达到35%的水平,这已经达到高福利国家的税费负担,而中国的社会保障是高福利国家的零头。由此造成的局面是,企业与居民宏观税负过重,社会保障迟迟无法建立,公共财政体系的尊严遭到预算外收入的破坏,规费①常常成为部门争利处,缺乏宪政的严肃性。

  正因为制约乏力,只能诉诸于强制性的行政管理办法,审计署的责任因此加重一层。但审计署只是提供审计信息的政府机构,不具有相关政府机构与法律部门的约束权,长此以往,审计署的严格审计同样会异化为政府资源的浪费。

  人均税费重只是硬币的一面,硬币的另一面则是税费分配的不平衡。1994年分税制改革后,中央政府的财政收入呈现爆炸式增长,从1999年的1万亿元增加到2007年的5万多亿元,这还不算各种预算外、制度外收入。2000年国家财政收入是1.3万亿元,2006年达到了3.9万亿元,是2000年的3倍,而2006年的GDP仅是2000年的两倍。2007年前三季度,全国税收收入累计完成37 161亿元,比2006年增长30.8%,接近2006年全年税收收入,2008年全年财政收入达到5.4万亿元。国家税务总局计划统计司司长舒启明说,这个增长率创下了近年同期最高水平。

  如果把政府视为一个整体,把政府、城镇居民、农民看成分享中国总收入的三大群体,那么自1995到2007年的12年里,政府财政税收年均增长16%,城镇居民可支配收入年均增长8%,农民的纯收入年均增长6.2%,三者中只有政府收入以远高于GDP的速度在增长。仅以2008年上半年财政收入而言,国家预算收入同比增长33.27%。企业收入不能与之相比,居民收入增长更是落后,根据相关部门公开的数据,只增长10%左右。

  窥行政管理费用居高不下这个“斑”,可以推知公共财政体系这个“豹”。预决算的审核流于软约束,上亿财政拨款取决于发改委、财政部关键部门官员的一纸批文,民众既无从得知哪些是随着政府管理功能的增强必须支付的行政成本,哪些属于资源浪费,当然根本谈不上进行有效监督。财政部主管金融与政府贷款审批官员的落马,恰恰说明财政部官员位过高权过重,政府对公共财政的使用自由裁量权过大。

  2008年以后,中国动用财政储备应对全球金融危机。但公共财政制度的缺失,导致我国财富积累外强中干,难以应付经济下行周期刺激经济和增加社会保障的双重考验。财政储备底气不足,在拨弄箱底时,截至2008年总量达到21.5万亿元人民币以上的居民储蓄总是被拿出来说事儿,作为最后的防线,作为提振居民消费的保障。但这笔钱不仅在不同的收入群体间分配不均,还是居民投资的储备资金,是社会保障机制不完备情况下的教育钱、养老钱、活命钱,不顾事实预花这笔储备显然脱离了我国经济发展的现状,最终会导致大灾难。政府与居民手中可以动用的真实财富并不多,如果以人均数来看远低于发达国家。

  不仅如此,中国的财富以种种匪夷所思的方式流向国外,中国买什么什么贵就是一个典型的例子。据报道,澳大利亚2008年前十大富豪基本上都跟中国有业务关联,首富手上只有一个矿的开采证和矿的储量多少的证明,他们只要跟中国某钢厂签订高价供货协议,一点矿没挖直接挂牌上市,然后股价暴涨,就变成了澳大利亚2008年的首富。这是中国财富梦的澳大利亚真人秀。而中国居民手中拥有的财产性收入,主要是商品房与股票,一共40万亿元的房地产,以及经过2007年下半年开始急剧缩水之后的10万亿元的股票,而这些股票中一大半是以低价获得的大小非。

  在经济非常时期,皇帝的新衣已经脱下。财政部提交给全国人大审议的2009年财政预算报告显示,财政赤字达到创纪录的9 500亿元人民币,达到新中国建国以来的最高额度。从财政支出的分配来看印证了保持经济稳定的初衷—包括基建投资在内的中央政府公共投资占比将近10%,总数大概在7 600亿元的水平,超过以往财政预算编制;2009年财政预算方案已经确定农林水务、教育、医疗、社会保障和就业、住房、文化、粮油物资储备、灾后重建、交通运输等15个支出项目,各项目支出的增长比例基本上都在10%以上。

  财政赤字占GDP比例约3.1%,离3%的公认警戒线虽不太远,但加上地方隐性债务负担、社保基金缺口等,我国整体负债形势不容乐观。如果2009年财政收入能够与支出同步增加,甚至收入大于支出,财政赤字还能保持在警戒线内。从过去两年的实践看,我国财政收入增加值已经接近临界点,继续增加必然意味着企业与个人的沉重负担,而社会保障支出与行政成本还在增加,两者不对称上升。政府财政收入从2009年开始不仅难以增高,反而会随着经济冷却、土地市场低迷而下降。2009年2月16日,财政部公布了2009年1月的财政收入情况,当月财政收入6 131.61亿元,比2008年同月减少1 265.03亿元,下降17.1%,创下2004年以来单月财政收入的最大同比降幅。财政部部长谢旭人此前就曾表示,2009年的财政收支压力很大,最艰难的情况可能出现在第四季度。

  政府在经济下行周期弥补以往公共产品投资的不足,两项困难的选择在不恰当的时期集中到一起,中国将面临经济长期欢愉之后最痛苦的时光。

(责任编辑 :石兰)

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